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我国水资源税改革现状分析及对策建议
2019-02-18 15:25       来源:水利发展研究       作者:虞玉诚 梁宁 那英军       分享:

水资源税费改革是党中央国务院为破解我国水资源短缺难题作出的一项重大决策部署,对促进我国水资源节约保护、抑制地下水超采和不合理用水等具有重要的意义。文章对我国水资源税改革取得的成效和存在的问题进行了分析和总结,并对下一步水资源税改革提出了相应的对策建议。

水资源税改革试点的进展

2016年5月10日财政部、国家税务总局联合发布《关于全面推进资源税改革的通知》(以下简称《通知》),同日,财政部、国家税务总局、水利部联合印发了《水资源税改革试点暂行办法》(以下简称《办法》)。

2016年7月1日,河北率先开展水资源税改革试点工作,标志着我国水资源税改革正式开始。为确保河北水资源税改革试点工作的顺利进行,财政部、国家税务总局和水利部出台了《关于河北省水资源税改革试点有关政策的通知》;河北省制定了《河北省水资源税改革试点实施办法》《河北省水资源税征收管理办法(试行)》《河北省工业生活取用水量核定工作办法》《关于规范取水许可做好水资源税征收管理的意见》等配套政策文件,形成了“水利核准、纳税申报、地税征收、联合监管、信息共享”的水资源税征管机制;研发了“河北省水资源税取用水信息管理系统”“取水许可信息管理系统”等信息平台,实现了省内水资源税水量核定全流程网上办理,为水资源税相关信息管理、取用水量核定、水利与地税部门之间业务协作和信息共享等水资源税征管工作提供了良好的基础信息平台。

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2016年8月1日,河北地税顺利开出全国首张水资源税税票

2017年11月,财政部、税务总局、水利部发布了《扩大水资源税改革试点实施办法》(以下简称《扩大办法》),将京津等9个省区纳入第二批试点范围,明确了“税务征管、水利核量、自主申报、信息共享”的水资源税征管模式。2017年12月1日第二批试点正式启动,并借鉴河北省试点经验,先后出台了各自的水资源税改革试点实施办法,制定了一系列配套政策,水资源税征收试点工作顺利展开。

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2018年1月1日,河南省新乡县地税局成功开具首张水资源税税票

水资源税改革取得的成效

水资源税改革两年多来,在促进水资源节约利用、提升水资源管理水平等方面取得了明显成效。

(一)水资源节约保护效果初显

水资源税改革中分别对地下水和地表水、生产和生活、工业和农业设立了差别税率,尤其对地下水超采区设定了较高税率,通过经济杠杆达到水资源的节约保护目的。

1.用水效率提高,耗水企业节水效果明显

由于对高耗水企业和特种行业采用高税率,增加了这些用水户的用水成本,迫使这些企业转变粗放的用水方式,采取节水措施,增加水循环利用设施,减少对新水的取用量,提高用水效率。水资源税改革后,河北某钢铁企业,投入巨资建设水处理中心,水资源重复利用率达97%以上,年节约新水1460万吨。据不完全统计,试点地区的部分高尔夫球场、洗车、洗浴等特种行业取用水量下降30%以上。

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工业用水

2.用水结构优化,地下水超采得到控制

由于水资源税对不同水源实施差异化税率,地下水高于地表水、严重超采区高于一般超采区,地下水平均水资源税额较改革前提高20%,税负是地表水的4.6倍。企业用水结构开始转变,一些企业减少地下水使用量,改用使用地表水。在管网覆盖范围内的,主动接入公共供水管网。中水等非常规水免征水资源税,有条件的企业积极改用非常规水源。水资源税改革促进了用水结构的优化,地下水开采量减少。2018年上半年,9个扩大试点省(区、市)超采区取用地下水量同比下降9.28%。

(二)水资源管理水平得到提高

水资源税改革促进了水资源管理水平的提高。一是取水许可管理更为规范全面。地税部门联合水利部门通过纳税人信息移交和清查工作建立了纳税人管理档案,向符合条件的纳税人补发了取水许可证,进一步摸清了水资源纳税人,使得取水许可的管理更加全面。税改后一年时间内,河北省省共补办取水许可证4300余套;2018年上半年,第二批试点省份新增水资源税纳税人约1.6万户。二是水利信息化管理水平有所提升。为保证水资源税顺利征收,各试点地区完善水资源监控系统,强化取用水户计量设施安装,推广在线监控计量设施,提高用水计量设施安装率。积极建设水资源税信息共享平台建设,让税务部门、水利部门及纳税人信息共享,确保水量填报、水量核定和水资源税申报及时性和有效性。

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水利计量设施

(三)水资源税收有所增加

由于税收的刚性以及税率的提高,试点地区水资源税收入较同期水资源费均有不同程度的增加。截至2017年7月底,河北省累计入库水资源税超过18亿元,是2015年水资源费月均入库额的两倍多;2018年上半年,第二批试点省份入库税款约88.2亿元,与同期水资源费收入相比,各试点均有不同幅度的增长。
 

水资源税改革存在的难点及问题

(一)用水计量问题

水资源税为从量计征,用水计量是征税的基础。在各试点地区,均在不同程度上存在用水计量难的问题。如在城镇公共供水方面,征收水资源税的方式主要是自来水公司根据用水户水表计量代征,自来水公司取水量往往大于实际征税用水量,而差异部分自来水公司作为管网漏损,没有计入征收范围。这种情况难以有效促进自来水公司降低供水管网的漏损率,不利于水资源的节约保护。疏干排水水量核定也存在一定的难度。对于一些规模小、工期短、开挖深度浅的建设项目,进行基坑抽排水地下水资源论证时间长,成本高,难以及时有效地计量抽排水量;对于采矿抽排水,尽管部分煤矿安装了抽排水计量设施,但矿坑涌水不外排,难于准确计量,而且露天矿地下涌水及剥离地表破坏地下水层的情况也难以通过简单的排水计量设施来掌握应该征税的水量。

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水表

(二)征管模式问题

《扩大办法》明确了“税务征管、水利核量、自主申报、信息共享”的水资源税征管模式,该征管模式的征收程序是首先用水户自主申报,然后水利部门对申报的用水量进行核定,税务部门按照核定的水量征收水资源税。税务部门征税要求是除农业水资源税外,其它行业水资源税按季征收,这就要求水利部门每季度对不同用途的地表及地下水分类核定水量。目前是实际情况是各地水利部门现有的人力物力难于达到这个要求,这也致使试点中有些地区出现在未核定水量的情况下直接按用水户申报水量进行征税的现象。

(三)基层水利部门经费问题

《扩大办法》规定,水资源税全部纳入地方财政收入,没有明确水资源税的使用。在水资源税改革前,水资源费作为政府非税收入,可部分用于水资源节约保护项目及基层水利单位行政事业支出。征收水资源税后,一些地区没有编列这部分经费预算或预算不足,基层水利单位经费困难,水资源保护项目、日常设备维护及人员工资等面临困难。

(四)农业水资源税征收问题

试点地区农业水资源税征收主要存在以下三个问题。一是农业实际用水与取水许可不一致。农业办理的用水许可为农业生产用水许可,按照农业生产(超规定限额)税率征收水资源税。现状是农业取水后,既包括农业生产用水,也可能用于农村生活及乡镇企业的行业用水,准确征收水资源税存在困难;二是农业用水限额制定工作滞后,制定切实可行并具有可操作性的用水限额是实施水资源税改革农业用水限额管理制度的一项重要基础工作。目前第二批试点改革已过半年,大部分试点仍未出台农业取水限额额度,还只是停留在工作方案或技术标准的制定层面;三是农业用水计量设施严重不足,农业用水计量困难。尽管部分试点地区采取以电折算的方式确定水量,这种方式能粗略确定用水量,如果发生纠纷,难于在法律上取得支持。而且,花大力气安装计量设施,不仅需要投入大量的建设费用,还需要后续维护管理资金,而征收的水资源税远低于投入成本,性价比很低。

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农业灌溉

对策建议

(一)细化配套政策

目前水资源税改革正处于试点阶段,针对试点工作中发现的问题,国家和地方均应制定出相应的配套政策。如在征税依据上,对于用水计量困难情况,除采用取水量征收水资源税外,可以根据实际情况以其它方式计算税额,为地方制定配套政策提供依据。在征收模式上,明确用水户自主申报,税务按照申报用水量收税,水利部门对用水户申报的用水量监查,对发现的用水量不实问题,再按照相关政策规定进行处理。针对城市管网公共供水,各地应制定征收办法,明确城市居民及其它管网用水户不是水资源税纳税人,应规定以自来水公司取水环节征税。

(二)明确水资源税使用方向

水资源节约保护是征收水资源税的主要目的,针对费改税后基层水利单位经费不足问题,虽然税收收入纳入地方财政,国家应制定指导意见,把水资源税作为目的税,明确一定比例的税收用于水资源节约保护项目及基层水利单位,保证水资源税改革试点的顺利实施。

(三)提倡农业轻税政策,兼顾农业发展、水资源保护和农民承受力三者利益

征收农业水资源税要本着轻税惠农的原则,兼顾农业发展、农民生产积极性和水资源可持续利用三者的利益。首先,对农业灌溉、养殖和畜牧业用水给予较大程度的税收优惠,在制定农业用水限额上,以农民用水现状为依据,兼顾农民生产积极性和水资源节约保护。同时对节约用水制定配套的奖励激励政策,提高农民节约用水意思,鼓励农民合理用水;其次,完善用水计量设施,乡镇企业不能计入农业用水范围,单独计量用水,依法缴纳水资源税,引导乡镇企业优化用水结构,促进水资源节约保护;第三,征税环节上,鉴于我国很多地方农民居住分散和文化程度偏低的现状,建议纳税人以乡镇或村为单位按月或季节报税,以便于计量校核,提高征缴率,节约征缴,解决农民不能自主报税的问题。

(四)扎实试点工作,稳步探索改革

水资源税改革试点在水资源节约保护及管理能力上都取得了显著成效,但在改革实施中也遇到了诸多问题困难,需要试点地区不断探索,制定出相应的配套政策。因此,水资源税改革不宜急于在全国范围铺开,应在现范围继续进行试点工作,给予试点地区充足的时间,做好扎实基础性工作,总试点经验,并适时从国家层面出台相应的配套政策,为水资源税推广提供基础保障。


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